اصلاح برنامه هفتم توسعه؛ بازتنظیم واقع‌بینانه یا عقب‌نشینی از اهداف؟

فصل سیاست - در گزارش ذیل به موضوع اصلاح برنامه هفتم توسعه پیشرفت پرداخته شده است.

سیاسی
به گزارش خبرنگار پارلمانی خبرگزاری تسنیم ، با گذشت بیش از دو سال از آغاز اجرای برنامه هفتم پیشرفت، اصلاح این سند بالادستی وارد مرحله تازه‌ای شده است؛ مرحله‌ای که در آن، بحث بازنگری در احکام و اهداف کمی برنامه، دیگر صرفاً به اختلاف‌نظر درباره امکان تحقق شاخص‌های اقتصادی محدود نیست، بلکه با ضرورت بازسازی خسارات جنگ، تغییر اولویت‌های بودجه‌ای و هماهنگی بیشتر میان دولت و مجلس پیوند خورده است. توافق سه قوه بر اصلاح برنامه، پیگیری مجلس برای دریافت لایحه دولت و تأکید بر حفظ اهداف توسعه‌ای، همگی نشان می‌دهد که مسئله اصلی اکنون چگونگی تغییر برنامه و حدود این تغییرات است.
برنامه هفتم پیشرفت برای دوره 1403 تا 1407 تدوین شده و اهدافی مانند رشد اقتصادی سالانه 8 درصد، ارتقای بهره‌وری، ایجاد اشتغال و توسعه زیرساخت‌ها را دنبال می‌کند. با این حال، تحقق این اهداف به عواملی مانند تأمین منابع مالی، سرمایه‌گذاری، ثبات اقتصادی و ظرفیت اجرایی دستگاه‌ها وابسته است. در شرایطی که کشور با نیازهای تازه بازسازی و فشار بر منابع عمومی مواجه شده، پرسش این است که چگونه می‌توان برنامه را با اقتضائات جدید سازگار کرد، بدون آنکه اصلاح احکام به تضعیف تعهدات توسعه‌ای دولت منجر شود.
از این منظر، اصلاح برنامه هفتم را باید در نقطه تلاقی دو ضرورت بررسی کرد: واقع‌بینانه‌کردن سیاست‌ها و حفظ افق توسعه. اگر برنامه بدون توجه به محدودیت‌های اجرایی و مالی ادامه یابد، ممکن است فاصله میان اهداف مصوب و عملکرد واقعی افزایش پیدا کند؛ اما اگر راه‌حل اصلی، کاهش اهداف یا تعویق مسئولیت‌ها باشد، اصلاح برنامه می‌تواند به تضعیف نظام نظارت و پاسخ‌گویی بینجامد.
البته موضع اصلاح برنامه پیش از این هم مطرح شده بود در زمانی که دولت در نامه‌ای 47 صفحه‌ای در آبان ماه سال 1404 به مجلس خواستار آن شده بود که حامد یزدیان نماینده اصفهان در گفت‌وگو با تسنیم، گفت: دولت در این نامه گفته که برخی احکام برنامه هفتم، پس از گذشت یک‌سال، از نظر دولت قابلیت اجرا ندارند لذا این موضوع از سال قبل مطرح بود اما با پیش آمد شرایط جنگی و وضعیت منابع مالی موضوع اصلاح برنامه هفتم توسعه پر رنگ تر شده است.
توافق سه قوه؛ اصلاح برنامه وارد مرحله تازه‌ای شد
در مرداد 1405، در جلسه معاونان اول قوای سه‌گانه، بر ضرورت اصلاح احکام برنامه هفتم متناسب با اولویت‌های کشور تفاهم شد. بر اساس گزارش منتشرشده از این جلسه، محمدرضا عارف، معاون اول رئیس‌جمهور، بر همکاری قوای سه‌گانه و مجمع تشخیص مصلحت نظام برای اصلاح برنامه تأکید کرد. نمایندگان قوه قضائیه و مجلس نیز آمادگی خود را برای همکاری در این مسیر اعلام کردند.
این تفاهم از نظر سیاسی و اجرایی اهمیت دارد؛ زیرا اصلاح یک برنامه میان‌مدت ملی، در صورتی که بدون هماهنگی نهادهای اصلی تصمیم‌گیر انجام شود، ممکن است به تعارض در تعیین اولویت‌ها، تخصیص منابع و نظارت بر اجرای احکام منجر شود. با این حال، توافق بر اصل اصلاح را نباید معادل تصویب جزئیات اصلاحات دانست. دامنه تغییرات، مواد مشمول بازنگری و نحوه اعمال آن‌ها همچنان باید در فرآیند رسمی تدوین لایحه و بررسی مجلس مشخص شود.
در همان جلسه، تشکیل کارگروهی برای نهایی‌کردن میزان تعهدات دولت‌های گذشته به بخش خصوصی و سازوکار پرداخت آن نیز مطرح شد. این موضوع نشان می‌دهد که مسئله تعهدات مالی و نحوه تأمین منابع، در کنار بازنگری در اولویت‌های برنامه، یکی از محورهای مهم هماهنگی میان دستگاه‌های اجرایی و نظارتی است.
تاجگردون؛ مجلس منتظر گزارش عملکرد و لایحه اصلاحی دولت است
یکی از محورهای مهم در روند اصلاح برنامه، پیوندزدن تغییرات پیشنهادی با ارزیابی عملکرد واقعی آن است. غلامرضا تاجگردون، رئیس کمیسیون برنامه، بودجه و محاسبات مجلس، در نامه‌ای به مسعود پزشکیان، رئیس‌جمهور، خواستار ارائه هم‌زمان گزارش عملکرد سالانه برنامه هفتم و لایحه اصلاح آن به مجلس شد.
در این نامه، به تکلیف دولت بر اساس ماده 118 قانون برنامه هفتم برای ارائه گزارش سالانه اجرای برنامه اشاره شده است. منطق پیشنهاد تاجگردون این است که اصلاح احکام برنامه باید بر پایه تجربه اجرایی، اطلاعات واقعی و نتایج نظارت صورت گیرد؛ نه آنکه اهداف و تکالیف بدون ارزیابی دقیق عملکرد گذشته تغییر کنند.
در واقع، اصلاح برنامه زمانی قابل دفاع است که مشخص شود فاصله میان هدف و عملکرد ناشی از چه عواملی بوده است: برآورد اولیه غیرواقع‌بینانه، محدودیت منابع، تغییر شرایط اقتصادی، ضعف هماهنگی دستگاه‌ها یا تأخیر در اجرای تکالیف. بدون این تفکیک، خطر آن وجود دارد که ناکامی در اجرای برنامه به‌جای اصلاح سازوکارهای اجرایی، با کاهش سطح تعهدات قانونی پاسخ داده شود.
الزامات برای اصلاح برنامه متناسب با نیازهای بازسازی
بازسازی خسارات جنگی، اصلاح برنامه هفتم را از یک بازنگری صرفاً اقتصادی فراتر می‌برد. درباره الزامات اصلاح برنامه در شرایط پساجنگ، نباید تنها به افزودن چند حکم بودجه‌ای یا حمایتی محدود شود؛ بلکه باید اولویت‌ها، شیوه تأمین مالی، سازوکار اجرا و شاخص‌های ارزیابی را نیز در بر گیرد.
بر این اساس، شش الزام اصلی را می‌توان برای بررسی لایحه اصلاحی مطرح کرد:
لایحه اصلاحی باید با تعریف مأموریتی روشن، اولویت‌بندی دقیقی میان بازسازی خسارات و توسعه زیرساخت‌های راهبردی (نظیر انرژی، آب، درمان و زنجیره تأمین) برقرار کرده و این برنامه‌ها را با یک نظام بودجه‌ریزی شفاف و منابع قابل اتکا پیوند دهد تا از افزایش تعهدات بدون پشتوانه مالی جلوگیری شود. همزمان، رویکرد بازسازی نباید به بازگشت به وضعیت پیشین محدود گردد، بلکه باید با هدف تقویت تاب‌آوری، مقاوم‌سازی زیرساخت‌ها و کاهش آسیب‌پذیری در برابر شوک‌های آتی اجرا شود تا پیوندی میان نیازهای کوتاه‌مدت و توسعه بلندمدت برقرار گردد.
در کنار زیرساخت‌ها، احیای واحدهای تولیدی، حفظ اشتغال و کاهش اختلال در زنجیره‌های تأمین باید در اولویت قرار گیرد تا بازسازی زمینه‌ساز بازگشت سرمایه‌گذاری و ظرفیت‌های اقتصادی شود؛ همچنین باید با بازنگری در سیاست‌های اجتماعی و تعیین معیارهای شفاف، حمایت‌های هدفمند و اثرگذاری را برای خانوارهای آسیب‌پذیر به اجرا درآورد. در نهایت، استقرار یک نظام نظارت شفاف با تعیین دقیق مسئولان، زمان‌بندی‌ها و منابع مالی، در کنار گزارش‌دهی دوره‌ای دولت به مجلس، برای تضمین پاسخ‌گویی و جلوگیری از تضعیف شفافیت در فرآیند بازسازی ضروری است.
این موارد ، چارچوبی برای ارزیابی کارشناسی اصلاح برنامه فراهم می‌کند؛ اما تعیین اینکه هر یک از آن‌ها دقیقاً در چه ماده‌ای از لایحه دولت گنجانده خواهد شد، به متن رسمی لایحه و گزارش‌های پشتیبان آن وابسته است.
بازتنظیم اهداف یا عقب‌نشینی از توسعه؟
یکی از حساس‌ترین موضوعات در اصلاح برنامه هفتم، نحوه برخورد با اهداف کمی است. موافقان بازنگری استدلال می‌کنند که هدف‌گذاری بدون توجه به منابع مالی و شرایط اجرایی، ممکن است برنامه را از واقعیت‌های اقتصاد دور کند. از این دیدگاه، اولویت‌بندی دوباره احکام و اصلاح زمان‌بندی اجرای آن‌ها می‌تواند امکان تحقق اهداف را افزایش دهد.
در مقابل، نگرانی مهم این است که اصلاح برنامه به ابزاری برای کاهش انتظارات و کم‌رنگ‌شدن تعهدات تبدیل شود. برای مثال، اگر هدفی محقق نشده است، باید مشخص شود که علت آن برآورد اولیه نامناسب بوده یا موانع اجرایی و تأمین مالی مانع تحقق آن شده‌اند. در حالت دوم، تغییر عدد هدف به‌تنهایی مشکل را حل نمی‌کند و ممکن است حتی انگیزه اصلاح ساختارهای اجرایی را کاهش دهد.
از این رو، میان سه اقدام باید تفاوت گذاشت: اصلاح هدفی که برآورد اولیه آن با واقعیت‌ها سازگار نبوده، بازتنظیم زمان‌بندی هدفی که همچنان معتبر است اما تحقق آن به تأخیر افتاده، و کاهش تعهدی که بدون ارزیابی کارشناسی صورت می‌گیرد. دو اقدام نخست، در صورت برخورداری از پشتوانه کارشناسی، می‌توانند بخشی از اصلاح برنامه باشند؛ اما اقدام سوم خطر تضعیف نظام پاسخ‌گویی را در پی دارد.
معیار اصلی در بررسی لایحه باید این باشد که آیا تغییرات پیشنهادی، احتمال تحقق اهداف توسعه‌ای را افزایش می‌دهند یا صرفاً فاصله میان عملکرد و تعهدات قانونی را کمتر نشان می‌دهند.
تمدید برنامه؛ راه‌حل یا انتقال مسئله به آینده؟
اخیراً محمد قاسمی، معاون سازمان برنامه و بودجه، از آماده شدن پیش‌نویس لایحه اصلاح برنامه هفتم توسعه خبر داد و اعلام کرد که این لایحه پس از طی مراحل هماهنگی میان دولت و مجلس، احتمالاً طی یک تا دو هفته آینده به مجلس شورای اسلامی تقدیم خواهد شد. رویکرد دولت در این اصلاحیه، به جای بازنگری کلی، تمرکز بر اولویت‌بندی برخی احکام برنامه متناسب با شرایط اضطراری کنونی کشور است.
وی گفت که در این چارچوب، تمدید دوساله مهلت اجرای برنامه در صورت تأیید دولت پیش‌بینی شده است. همچنین دولت از مجلس درخواست کرده تا اختیار اولویت‌بندی احکام برنامه و تعیین بخش‌های ضروری را در اختیار دولت قرار دهد؛ به گونه‌ای که اهداف کمی برنامه، به‌ویژه موارد وابسته به منابع مالی، به‌صورت سالانه و متناسب با ظرفیت‌های موجود کشور، اولویت‌بندی و برای بررسی به مجلس ارائه شوند.
همانطور که ذکر شد، موضوع تمدید مدت اجرای برنامه نیز در بحث اصلاحات مطرح شده است. تمدید زمان می‌تواند برای جبران تأخیرها و اجرای پروژه‌های ضروری فرصت ایجاد کند، اما به‌تنهایی تضمینی برای تحقق اهداف نیست. اگر مشکلات تأمین مالی، ضعف هماهنگی، موانع اجرایی و نارسایی نظام نظارت همچنان پابرجا باشند، افزایش زمان اجرای برنامه ممکن است تنها موعد ارزیابی ناکامی‌ها را به تعویق بیندازد.
بنابراین، هرگونه پیشنهاد تمدید باید با ارزیابی دقیق میزان پیشرفت برنامه، برآورد منابع موردنیاز، تعیین اهداف قابل تحقق و مشخص‌کردن مسئولیت دستگاه‌ها همراه باشد. مجلس نیز باید بررسی کند که تمدید احتمالی چه اثری بر زمان‌بندی احکام، تعهدات مالی و نحوه ارزیابی عملکرد دولت خواهد داشت.
نقش مجلس در جلوگیری از اصلاحات مبهم
توافق سیاسی بر سر ضرورت اصلاح، تنها نقطه آغاز کار است. مرحله تعیین‌کننده، بررسی جزئیات لایحه و روشن‌شدن مبانی هر تغییر خواهد بود. مجلس در این مرحله باید اطمینان حاصل کند که هر اصلاح پیشنهادی دارای توجیه کارشناسی، برآورد مالی و شاخص ارزیابی مشخص است.
ارائه گزارش عملکرد سالانه در کنار لایحه اصلاحی، همان‌گونه که تاجگردون درخواست کرده، می‌تواند زمینه مقایسه میان تعهدات اولیه و نتایج واقعی را فراهم کند. در این صورت، نمایندگان قادر خواهند بود تشخیص دهند کدام احکام باید حفظ شوند، کدام موارد به اصلاح زمان‌بندی نیاز دارند و کدام تکالیف باید با توجه به تغییر شرایط بازتعریف شوند.
همچنین لازم است مشخص شود دولت تا چه اندازه اختیار خواهد داشت که اولویت اجرای احکام را در طول سال تغییر دهد و این اختیار تحت چه ضوابطی اعمال خواهد شد. انعطاف در اجرا برای مواجهه با شرایط متغیر ضروری است، اما این انعطاف نباید جایگزین نظارت قانونی مجلس شود.
جمع‌بندی؛ اصلاح برنامه باید به افزایش قابلیت اجرا منجر شود
اصلاح برنامه هفتم توسعه اکنون با دو مطالبه هم‌زمان روبه‌روست: سازگارشدن با شرایط جدید کشور و حفظ اهداف بلندمدت توسعه. توافق سه قوه، پیگیری تاجگردون برای دریافت گزارش عملکرد و لایحه اصلاحی، و طرح ضرورت بازسازی خسارات، نشان می‌دهد که بازنگری در برنامه به یکی از موضوعات مهم تعامل دولت و مجلس تبدیل شده است.
با این حال، موفقیت این روند به دامنه اصلاحات و کیفیت استدلال‌های پشت آن وابسته است. اگر تغییرات بر اساس گزارش‌های دقیق، منابع قابل اتکا، اولویت‌بندی روشن و سازوکار نظارتی مؤثر انجام شوند، می‌توانند فاصله میان اهداف مصوب و توان اجرایی کشور را کاهش دهند. اما اگر اصلاح برنامه عمدتاً به کاهش شاخص‌ها، تعویق تعهدات یا تغییر اهداف بدون ارزیابی عملکرد محدود شود، احتمال دارد مسئله اصلی همچنان باقی بماند.
برنامه هفتم باید بتواند هم‌زمان هزینه‌های بازسازی را مدیریت کند، ظرفیت تولید و زیرساخت‌ها را احیا کند و مسیر توسعه را حفظ کند. دستیابی به این هدف مستلزم آن است که هر تغییر در برنامه با پاسخ روشن به سه پرسش همراه باشد: چرا این حکم باید اصلاح شود؟ منابع و سازوکار اجرای جایگزین چیست؟ و چگونه می‌توان اطمینان یافت که تغییر پیشنهادی به نتیجه‌ای قابل سنجش منجر خواهد شد؟
در نهایت، مرز میان بازتنظیم واقع‌بینانه و عقب‌نشینی از اهداف توسعه‌ای را نه عنوان لایحه، بلکه محتوای آن تعیین می‌کند؛ محتوایی که باید نشان دهد اصلاح برنامه قرار است اجرای تعهدات را امکان‌پذیرتر کند، نه اینکه صرفاً تعهدات را با عملکرد موجود تطبیق دهد.
انتهای پیام/